【引言】

2013 年 12 月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出：“在提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來(lái)，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市’。”

【摘要】

我國(guó)正處在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城市建設(shè)取得顯著成就。但在城市快速發(fā)展的同時(shí)，許多城市“人水矛盾”不斷激化，洪澇災(zāi)害頻發(fā)、水環(huán)境惡化、水資源短缺等一系列問(wèn)題凸顯。萍鄉(xiāng)作為老工礦城市，老城區(qū)建設(shè)高度密集、空間布局不合理、城市基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬多。長(zhǎng)期以來(lái)城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)、人居環(huán)境差。在資源枯竭與去產(chǎn)能的雙重壓力下，城市缺乏新動(dòng)能，轉(zhuǎn)型發(fā)展乏力。

為全面解決長(zhǎng)期困擾城市發(fā)展的洪澇頑疾，探尋一條可持續(xù)發(fā)展與綠色發(fā)展的新路，萍鄉(xiāng)充分利用國(guó)家試點(diǎn)建設(shè)契機(jī)，轉(zhuǎn)變城市建設(shè)發(fā)展理念，大力推動(dòng)海綿城市建設(shè)和城市轉(zhuǎn)型，系統(tǒng)解決了涉水“城市病”，改善了城市人居環(huán)境，增強(qiáng)了人民群眾的獲得感、幸福感，推動(dòng)城市從“資源依賴型”向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建城市與自然和諧共生的新形態(tài)，助力城市高品質(zhì)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。

萍鄉(xiāng)在海綿城市試點(diǎn)建設(shè)成功實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出的“全域管控——系統(tǒng)構(gòu)建——分區(qū)治理”的系統(tǒng)化建設(shè)思路和“全區(qū)域管控、全方位定標(biāo)、全過(guò)程植入、全域性鋪開(kāi)、全社會(huì)參與、全周期維護(hù)、全鏈條培育”的全面推進(jìn)模式，可為我國(guó)海綿城市建設(shè)和發(fā)展理念轉(zhuǎn)型提供有益借鑒。

【關(guān)鍵詞】綠色發(fā)展 海綿城市 內(nèi)澇治理

一

背景情況

近代以來(lái)，得益于優(yōu)越的資源稟賦和良好的區(qū)位條件，萍鄉(xiāng)成為中國(guó)近代工業(yè)的主要發(fā)祥地之一，被譽(yù)為“江南煤都”“工運(yùn)搖籃”。以煤炭開(kāi)采為核心的工業(yè)文明給萍鄉(xiāng)帶來(lái)了蓬勃發(fā)展生機(jī)與動(dòng)力，萍鄉(xiāng)快速由萍水河畔的贛西小鎮(zhèn)發(fā)展成為閃耀在贛湘邊際的一顆璀璨明珠。

褪去光榮而厚重的歷史光環(huán)，萍鄉(xiāng)“兩老一枯竭”（革命老區(qū)、百年老工礦，資源枯竭）問(wèn)題凸顯。萍鄉(xiāng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，嚴(yán)重依賴資源。新世紀(jì)以來(lái)，資源日漸枯竭，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)萎縮，經(jīng)濟(jì)缺乏新動(dòng)能，城市發(fā)展舉步維艱。同時(shí)早期城市無(wú)序擴(kuò)張帶來(lái)的種種后遺癥逐步顯現(xiàn)：老城區(qū)生態(tài)空間匱乏、市政基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、洪澇災(zāi)害頻發(fā)。特別是洪澇災(zāi)害問(wèn)題，是長(zhǎng)期困擾萍鄉(xiāng)城市發(fā)展的一個(gè)頑疾。老城區(qū) 4 處歷史內(nèi)澇區(qū)逢暴雨必內(nèi)澇，84 處地勢(shì)低洼的潛在易澇點(diǎn)內(nèi)澇積水風(fēng)險(xiǎn)高。以內(nèi)澇積水最嚴(yán)重的萬(wàn)龍灣內(nèi)澇區(qū)為例，2016 年 7 月 8 日降雨 79.8 毫米，萬(wàn)龍灣內(nèi)澇面積 1.2 平方公里，最大積水深度超過(guò) 1 米，近 4000 戶、1.5 萬(wàn)人受災(zāi)，財(cái)產(chǎn)損失高達(dá)上千萬(wàn)元。城市與自然、人與水之間的矛盾凸顯。

海綿城市建設(shè)前萍鄉(xiāng)洪澇災(zāi)害頻發(fā)

人水矛盾與資源枯竭的現(xiàn)實(shí)壓力困擾著萍鄉(xiāng)的持續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，轉(zhuǎn)型才是萍鄉(xiāng)的唯一出路。萍鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)型，一方面要克服人水矛盾帶來(lái)的諸多城市頑疾，重構(gòu)和諧的人水關(guān)系，推動(dòng)城市綠色發(fā)展；另一方面要擺脫過(guò)度依賴資源的產(chǎn)業(yè)局限，構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)體系，探尋出一條可持續(xù)的發(fā)展路徑。

習(xí)近平總書記 2013 年 12 月 12 日在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出海綿城市是全新的城市建設(shè)發(fā)展理念，傳承了中國(guó)古代城市建設(shè)“天人合一、道法自然”的深厚思想與文化底蘊(yùn)，是中國(guó)針對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中水安全、水環(huán)境、水資源等問(wèn)題提出的全新系統(tǒng)性解決方案，對(duì)于破解日益突出的人水矛盾、重構(gòu)和諧的人水關(guān)系具有重要意義。萍鄉(xiāng)市敏銳地認(rèn)識(shí)到：海綿城市試點(diǎn)建設(shè)是踐行城市生態(tài)文明與綠色發(fā)展的重要抓手，推動(dòng)供給側(cè)改革的關(guān)鍵舉措，城市發(fā)展轉(zhuǎn)型凝聚新動(dòng)能的有效途徑，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施體系、解決城市痼疾的重要機(jī)遇。

二

主要做法

2014 年 12 月 31 日，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部決定開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作。萍鄉(xiāng)市委、市政府高度重視海綿城市試點(diǎn)建設(shè)機(jī)遇，積極爭(zhēng)取試點(diǎn)機(jī)會(huì)，2015 年成功入選全國(guó)第一批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。

自 2015 年海綿城市試點(diǎn)建設(shè)工作開(kāi)展以來(lái)，萍鄉(xiāng)市積極開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新，集中優(yōu)勢(shì)資源和力量，從試點(diǎn)區(qū)擴(kuò)大到全市范圍全面推進(jìn)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)工作。探索并提煉出了以“踐行三項(xiàng)理念、堅(jiān)持一條主線、夯實(shí)六個(gè)支撐”為核心的江南丘陵地區(qū)海綿城市建設(shè)的萍鄉(xiāng)模式。“綠色發(fā)展理念”“系統(tǒng)建設(shè)理念”和“以人民為中心的發(fā)展理念”，這三種理念是萍鄉(xiāng)海綿城市建設(shè)的基本遵循和行動(dòng)指南；“全域管控—系統(tǒng)構(gòu)建—分區(qū)治理”的技術(shù)路徑是萍鄉(xiāng)海綿城市建設(shè)過(guò)程中始終堅(jiān)持的一條主線；組織保障、制度體系、技術(shù)支撐、模式創(chuàng)新、海綿產(chǎn)業(yè)、城市轉(zhuǎn)型六個(gè)具體策略則是萍鄉(xiāng)海綿城市建設(shè)科學(xué)、高效、有序推進(jìn)的基本保障。

（一）樹(shù)立三種理念，為海綿城市建設(shè)提供基本遵循

1. 樹(shù)立綠色發(fā)展理念，處理好發(fā)展與保護(hù)之間的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出：“推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，是發(fā)展觀的一場(chǎng)深刻變革。這就要堅(jiān)持和貫徹新發(fā)展理念，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。”萍鄉(xiāng)深刻領(lǐng)會(huì)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重大意義，結(jié)合海綿城市建設(shè)和城市雙修，全面開(kāi)展了礦山生態(tài)修復(fù)、廢棄林地改造、河湖水系與濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等一系列環(huán)境修復(fù)整治工作，將高坑煤礦等廢棄礦區(qū)改造成生態(tài)休閑公園與光伏電站，將百年老礦安源煤礦改造成礦山公園，將聚龍公園與橫龍公園等廢棄林地改為高品質(zhì)森林公園，新建萍水湖濕地公園、翠湖濕地公園，改造玉湖公園、鵝湖公園，開(kāi)展萍水河與五豐河生態(tài)修復(fù)。大規(guī)模的生態(tài)修復(fù)與建設(shè)工作有效解決了過(guò)去資源過(guò)度開(kāi)發(fā)帶來(lái)的種種生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，有效遏制了生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢(shì)。全區(qū)域管控制度的建立和以海綿城市建設(shè)為抓手的綠色發(fā)展方式的確立與實(shí)施，讓萍鄉(xiāng)在思想上牢固地樹(shù)立綠色發(fā)展理念，在行動(dòng)上堅(jiān)定地處理協(xié)調(diào)好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。

2. 樹(shù)立系統(tǒng)建設(shè)理念，構(gòu)建系統(tǒng)化海綿城市建設(shè)體系。海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，與單一工程項(xiàng)目相比，在目標(biāo)設(shè)定、方案設(shè)計(jì)、工程實(shí)施、建設(shè)管理等方面都具有高度的復(fù)雜性。為充分發(fā)揮海綿城市建設(shè)綜合效益，必須樹(shù)立系統(tǒng)建設(shè)觀，始終堅(jiān)持全面、系統(tǒng)、平衡推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作。在海綿城市試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中，萍鄉(xiāng)很好地克服了“唯海綿而海綿”的片面認(rèn)識(shí)，把提高水安全、改善水環(huán)境、恢復(fù)水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源、復(fù)興水文化的相關(guān)要求有機(jī)融入海綿城市建設(shè)總體要求中。在建設(shè)獨(dú)具江南特色的海綿萍鄉(xiāng)的總體目標(biāo)引領(lǐng)下，提出了涵蓋防澇、防洪、河湖水質(zhì)、徑流與徑流污染控制、生態(tài)岸線修復(fù)、天然水域保護(hù)、雨水利用等一系列多角度、多層次的海綿城市建設(shè)具體指標(biāo)要求。倡導(dǎo)“海綿 +”理念，把海綿城市建設(shè)與舊城更新、市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、改善人居環(huán)境、提升城市服務(wù)質(zhì)量有機(jī)結(jié)合，在此基礎(chǔ)上，形成海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案，確保工程體系與建設(shè)目標(biāo)相匹配，整體推進(jìn)工程系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)效益的最大化。

3. 樹(shù)立以人民為中心的理念，把為民造福的事情真正辦好辦實(shí)。試點(diǎn)建設(shè)之初，許多百姓對(duì)海綿城市建設(shè)不理解、不支持，擔(dān)心自己的居住環(huán)境受到影響，不愿甚至反對(duì)改造。針對(duì)這一問(wèn)題，萍鄉(xiāng)開(kāi)辟電視專題節(jié)目、報(bào)刊專欄，舉辦海綿城市專場(chǎng)文藝演出，廣泛宣傳海綿城市的內(nèi)涵和意義。建設(shè)海綿城市展示館，運(yùn)用展板、模型展示、專題片等形式讓廣大市民了解海綿城市的規(guī)劃、建設(shè)情況。組織工作人員對(duì)老城區(qū)老舊小區(qū)進(jìn)行全面走訪，深入了解小區(qū)存在的主要問(wèn)題和群眾訴求。突出示范作用，選擇市建設(shè)局（市總工會(huì)）、原市國(guó)土資源局等 12 個(gè)機(jī)關(guān)小區(qū)進(jìn)行示范改造，讓廣大市民親身體驗(yàn)改造后的效果，打消了群眾的疑慮。試點(diǎn)區(qū)內(nèi)二十多個(gè)原本持觀望、懷疑態(tài)度的單位和社區(qū)，主動(dòng)申請(qǐng)進(jìn)行海綿改造。廣大市民自發(fā)送水、送水果慰問(wèn)施工人員，向建設(shè)單位贈(zèng)送錦旗，形成了全社會(huì)參與、支持海綿城市建設(shè)的良好氛圍。

在以人民為中心的發(fā)展思想指導(dǎo)下，萍鄉(xiāng)將海綿城市建設(shè)與城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)更新、市政道路及公共設(shè)施改造、公共綠色空間建設(shè)等工程有機(jī)結(jié)合，改善人居環(huán)境，提升城市品位。萍鄉(xiāng)借海綿城市建設(shè)之機(jī)，打造了金典城、御景園、友誼新村等一系列高品質(zhì)海綿小區(qū)，解決了小區(qū)綠化稀少、道路坑洼破損、雨天容易積水等問(wèn)題；建成了聚龍公園、鵝湖公園、金螺峰公園等一系列公園綠地，城區(qū)大部分居民步行 1—1.5 公里即可到達(dá)最近的城市公園；完成了近 200 條背街小巷改造，改善了百姓出行的“最后一公里”。

（二）堅(jiān)持一條主線，開(kāi)拓“全域管控—系統(tǒng)構(gòu)建—分區(qū)治理”的技術(shù)路徑

萍鄉(xiāng)地處湘贛分水嶺，為典型的江南丘陵地區(qū)，流域范圍內(nèi)大部分為山地、丘陵，平原河谷僅占 11%。暴雨時(shí)，山洪來(lái)勢(shì)迅猛，河道水位暴漲，平原河谷河段漫堤現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；雨后，山洪消退，河道缺乏補(bǔ)給水源，河道流量小，旱季近乎干涸。針對(duì)這一典型的江南丘陵地區(qū)水文特征導(dǎo)致的洪澇災(zāi)害頻發(fā)和水資源短缺并存的現(xiàn)實(shí)狀況，萍鄉(xiāng)創(chuàng)造性提出了“全域管控—系統(tǒng)構(gòu)建—分區(qū)治理”的系統(tǒng)化建設(shè)思路。

1. 全域管控。解決丘陵地區(qū)洪澇災(zāi)害問(wèn)題，必須擺脫“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的固化思維，跳出中心城區(qū)的空間局限，在區(qū)域、流域空間尺度上研究識(shí)別問(wèn)題成因、厘清問(wèn)題機(jī)理，尊重和順應(yīng)自然規(guī)律，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。萍鄉(xiāng)強(qiáng)化全區(qū)域管控，通過(guò)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃（多規(guī)合一）劃定全市域“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線），保護(hù)好“山、水、林、田、湖、草”自然生態(tài)空間，充分發(fā)揮自然生態(tài)空間的雨洪蓄滯作用，減少暴雨時(shí)上游來(lái)水給中心城區(qū)帶來(lái)的行洪排澇壓力，奠定城市與自然生態(tài)環(huán)境和諧共生的空間格局。

2. 系統(tǒng)構(gòu)建。為有效解決城市洪澇災(zāi)害問(wèn)題，萍鄉(xiāng)側(cè)重于流域蓄排系統(tǒng)的構(gòu)建，提出了“上截—中蓄—下排”的城市雨洪蓄排系統(tǒng)構(gòu)建思路。上游建設(shè)分洪隧洞，基于河道行洪能力與行洪壓力，進(jìn)行雨洪的優(yōu)化聯(lián)合調(diào)配。中游布設(shè)大型調(diào)蓄水體，如萍水湖（調(diào)蓄庫(kù)容300 萬(wàn)立方米）、玉湖（調(diào)蓄庫(kù)容 50 萬(wàn)立方米）。暴雨時(shí)，蓄滯雨洪，削減下泄洪峰流量；雨后，逐步開(kāi)閘放水，補(bǔ)給城市河流。下游城區(qū)段易澇區(qū)新建雨水箱涵和排澇泵站，確保暴雨徑流快速行泄，解決因排水系統(tǒng)自身問(wèn)題導(dǎo)致的局部?jī)?nèi)澇。

3. 分區(qū)治理。丘陵地區(qū)地形變化較大，不同區(qū)域徑流特征差異較大，應(yīng)采用不同的海綿城市建設(shè)策略。新城區(qū)以目標(biāo)為導(dǎo)向，尊重并利用自然肌理，保護(hù)河流、湖泊、塘堰、灘涂等自然蓄滯空間，奠定新城區(qū)“天然海綿體”的本底。通過(guò)規(guī)劃管控，按照海綿城市建設(shè)要求有序推進(jìn)新城區(qū)海綿城市建設(shè)。老城區(qū)以問(wèn)題為導(dǎo)向，著重解決城市洪澇、水質(zhì)惡化、水資源短缺等涉水問(wèn)題，統(tǒng)籌源頭減排、過(guò)程控制、系統(tǒng)治理各環(huán)節(jié)，綜合運(yùn)用“滲、滯、蓄、凈、用、排”技術(shù)手段，因地制宜治理老城區(qū)問(wèn)題?；?ldquo;上截—中蓄—下排”城市雨洪蓄排系統(tǒng)，結(jié)合城市排水分區(qū)，豎向特征、功能特征、問(wèn)題特征、建設(shè)條件等因素，將海綿城市建設(shè)試點(diǎn)區(qū)劃分為6 個(gè)項(xiàng)目片區(qū)（新城區(qū) 2個(gè)、老城區(qū) 4 個(gè)），集成海綿城市建設(shè)項(xiàng)目 166 個(gè)。

實(shí)踐證明，“全域管控—系統(tǒng)構(gòu)建—分區(qū)治理”的技術(shù)路徑高度契合萍鄉(xiāng)本地實(shí)際。海綿城市試點(diǎn)建設(shè)前，萍鄉(xiāng)每年都會(huì)發(fā)生多次嚴(yán)重內(nèi)澇。自 2017 年關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)工程建設(shè)完成后，至今已歷經(jīng)多次暴雨檢驗(yàn)，各河流平穩(wěn)度汛，未發(fā)生河水漫堤現(xiàn)象，歷史內(nèi)澇點(diǎn)無(wú)一發(fā)生內(nèi)澇。以近 18 個(gè)月萍鄉(xiāng)最大一場(chǎng)暴雨為例。2017 年 6 月，湘贛地區(qū)經(jīng)歷了一次持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣、強(qiáng)度大的連續(xù)性暴雨天氣，主城區(qū)累計(jì)降雨量 540.8mm，為常年來(lái) 6 月降雨量均值 238.0mm 的 2.3 倍，其中日降雨量最大的一天達(dá) 94.2mm，但各易澇點(diǎn)液位計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)始終未超過(guò)警戒線，均未發(fā)生內(nèi)澇積水問(wèn)題。萍水河水質(zhì)呈持續(xù)好轉(zhuǎn)趨勢(shì)，化學(xué)需氧量、氨氮、總磷等指標(biāo)均有不同程度下降。

海綿城市建設(shè)前后萬(wàn)龍灣歷史內(nèi)澇點(diǎn)雨后積水比對(duì)情況（上圖為2016年7月16日洪災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，下圖為2018年7月16日瑪莉亞臺(tái)風(fēng)過(guò)境后現(xiàn)場(chǎng)）

（三）夯實(shí)六個(gè)支撐，保障海綿城市建設(shè)科學(xué)、高效推進(jìn)

1. 加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為集中力量辦大事提供組織支撐。建立高位、高效工作機(jī)制，成立由市委書記任組長(zhǎng)、市長(zhǎng)任第一副組長(zhǎng)、分管常委、分管副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)、各區(qū)縣主官、各部門一把手組成的海綿城市試點(diǎn)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)專職辦公室，分管副市長(zhǎng)任主任，從建設(shè)、財(cái)政、規(guī)劃、水務(wù)等職能部門抽調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)管理人員與原單位脫鉤集中辦公，具體負(fù)責(zé)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)工作的實(shí)施。市委書記主持領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)，研究部署決策海綿城市建設(shè)重大事項(xiàng)。海綿城市試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中遇到任何困難，首先由責(zé)任單位的一把手負(fù)責(zé)限期解決，跨部門的問(wèn)題由分管副市長(zhǎng)協(xié)調(diào)解決，對(duì)解決問(wèn)題不力的部門或領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。在強(qiáng)有力的組織保障下，海綿城市試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中的重重困難和阻力被有效克服，海綿城市理念真正在萍鄉(xiāng)落地生根。

2. 強(qiáng)化制度建設(shè)，為海綿城市建設(shè)提供制度支撐。試點(diǎn)建設(shè)之初，海綿城市理念的推廣缺乏必要的法律、制度支撐。為使海綿城市理念真正融入城市建設(shè)發(fā)展的全過(guò)程，萍鄉(xiāng)建立了一套涵蓋規(guī)劃管控、項(xiàng)目管理、資金管理、PPP（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目管理等城市建設(shè)全過(guò)程制度體系，實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)要求全過(guò)程植入。在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)期海綿城市建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)管理規(guī)定》作為長(zhǎng)效管理機(jī)制，明確提出全市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)所有新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目都必須按照海綿城市相關(guān)要求進(jìn)行建設(shè)，在規(guī)劃、立項(xiàng)、土地劃撥、建設(shè)等全過(guò)程對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施有效監(jiān)管，并將執(zhí)行情況納入各縣區(qū)及部門績(jī)效考核，確保海綿城市理念能在全市范圍內(nèi)得到長(zhǎng)效落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了海綿城市建設(shè)要求的全域性鋪開(kāi)。

3. 注重頂層設(shè)計(jì)，為海綿城市建設(shè)提供技術(shù)支撐。試點(diǎn)之初，海綿城市建設(shè)既無(wú)規(guī)劃引領(lǐng)，也無(wú)規(guī)范指導(dǎo)，如盲目建設(shè)易偏離海綿城市建設(shè)初衷與方向。為確保海綿城市建設(shè)技術(shù)路線的科學(xué)性和系統(tǒng)性，萍鄉(xiāng)組織編制了《萍鄉(xiāng)市海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃》和《萍鄉(xiāng)市海綿城市試點(diǎn)建設(shè)系統(tǒng)化方案》，加強(qiáng)多目標(biāo)融合，按照源頭減排、過(guò)程控制、系統(tǒng)治理的思路制定系統(tǒng)化工程體系。同時(shí)，在海綿城市設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位定標(biāo)。先后組織編制了《萍鄉(xiāng)市海綿城市規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)圖集》《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)植物選型技術(shù)導(dǎo)則》《萍鄉(xiāng)市海綿城市設(shè)計(jì)文件編制內(nèi)容與審查要點(diǎn)》《萍鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)施工、驗(yàn)收及維護(hù)導(dǎo)則》等一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，作為萍鄉(xiāng)海綿城市建設(shè)過(guò)程中的重要技術(shù)依據(jù)。上述標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，涵蓋了海綿城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收全過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保海綿城市建設(shè)過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都有標(biāo)準(zhǔn)可循，解決海綿城市建設(shè)項(xiàng)目在試點(diǎn)過(guò)程中無(wú)技術(shù)參數(shù)、無(wú)施工規(guī)范、無(wú)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。

萍鄉(xiāng)海綿城市相關(guān)政策體系

4. 創(chuàng)新建設(shè)模式，為海綿城市建設(shè)提供資源支撐。對(duì)于萍鄉(xiāng)而言，海綿城市試點(diǎn)建設(shè)既缺資金也缺技術(shù)。面對(duì)海綿城市建設(shè)所需的大額資金，萍鄉(xiāng)堅(jiān)持“對(duì)上”“對(duì)內(nèi)”“對(duì)外”三管齊下，多渠道拓寬項(xiàng)目資金渠道。對(duì)上，積極爭(zhēng)取中央及省級(jí)專項(xiàng)資金。三年試點(diǎn)期間，累計(jì)獲得財(cái)政部海綿城市試點(diǎn)專項(xiàng)資金 12 億元。對(duì)內(nèi)，統(tǒng)籌整合發(fā)改、城建、環(huán)保、水務(wù)等各條線和各級(jí)縣、區(qū)政府資金，積極爭(zhēng)取各類政策性銀行、商業(yè)銀行貸款，投入海綿城市建設(shè)。對(duì)外，積極探索 PPP模式，成功組織了“萍鄉(xiāng)市海綿城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目推介會(huì)”，吸引 239 家企業(yè)近 600 人參會(huì)，國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域大型企業(yè)集團(tuán)幾乎全數(shù)到場(chǎng)。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格篩選，依法招投標(biāo)，萍鄉(xiāng)與專業(yè)設(shè)計(jì)院和有實(shí)力、有信譽(yù)的企業(yè)組成 PPP 項(xiàng)目公司。老城區(qū) 5 個(gè)海綿城市 PPP 項(xiàng)目總投資19.66 億元，累計(jì)吸引社會(huì)投資 16.24 億元。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)，政府職能部門對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效全程考核，按效付費(fèi)，實(shí)現(xiàn)海綿設(shè)施的全周期維護(hù)，確保海綿設(shè)施功能的有效發(fā)揮。PPP 模式的成功運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，政府完成了從“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”到監(jiān)管協(xié)調(diào)的角色轉(zhuǎn)變，形成了政企合作共贏的新型生產(chǎn)關(guān)系，有效破解了海綿城市建設(shè)過(guò)程中的資金、技術(shù)和效率難題。

5. 培育海綿產(chǎn)業(yè)，為推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供戰(zhàn)略支撐。在資源枯竭與去產(chǎn)能的雙重壓力下，萍鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)型之路迫在眉睫。借助海綿城市試點(diǎn)建設(shè)契機(jī)，萍鄉(xiāng)將構(gòu)建和發(fā)展海綿產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。編制了《萍鄉(xiāng)市海綿產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，提出了打造集規(guī)劃、設(shè)計(jì)、研發(fā)、產(chǎn)品、施工、投資、運(yùn)維為一體的海綿產(chǎn)業(yè)集群的戰(zhàn)略構(gòu)想，明確了海綿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主攻方向。制定了扶持和鼓勵(lì)海綿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套政策，出臺(tái)了《支持海綿城市建設(shè)的若干稅收措施》，設(shè)立了萍鄉(xiāng)海綿智慧城市建設(shè)基金。成立了江西海綿城市建設(shè)發(fā)展投資集團(tuán)，打造集規(guī)劃、設(shè)計(jì)、研發(fā)、產(chǎn)品、投資、施工、監(jiān)理、運(yùn)營(yíng)全產(chǎn)業(yè)鏈條于一體的大型海綿產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。建成了海綿城市雙創(chuàng)基地，給本地海綿城市領(lǐng)域初創(chuàng)企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)提供租金減免、平臺(tái)支持等扶持政策。本地技術(shù)單位、生產(chǎn)企業(yè)向規(guī)劃、設(shè)計(jì)、研發(fā)、施工等全產(chǎn)業(yè)鏈延伸，海綿城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，成為推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的新亮點(diǎn)、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新引擎。到 2018 年底，全市海綿產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)達(dá)到 60 家，創(chuàng)造產(chǎn)值 60 億元。海綿產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展有效解決了城市資源枯竭、缺乏發(fā)展新動(dòng)能的問(wèn)題，為萍鄉(xiāng)探尋了一條城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的新路。

6. 推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型，為實(shí)現(xiàn)城市綠色發(fā)展提供動(dòng)力支撐。萍鄉(xiāng)作為老工礦城市，基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬多，城市面貌與人居環(huán)境差。萍鄉(xiāng)堅(jiān)定依托海綿城市建設(shè)，以生態(tài)宜居為目標(biāo)，推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型。在全國(guó)率先啟動(dòng)海綿小鎮(zhèn)建設(shè)，作為探尋綠色發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展之路的試驗(yàn)田。依托安源區(qū)五陂鎮(zhèn)的自然生態(tài)資源，從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全方位著手，打造一個(gè)全鏈條的海綿產(chǎn)業(yè)集群，為資源枯竭型工礦城市創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、持久發(fā)展提供了不竭動(dòng)力。利用海綿城市試點(diǎn)建設(shè)契機(jī)，大力推動(dòng)城市湖泊、濕地、公園綠地、公共空間建設(shè)。萍水湖、玉湖、翠湖、聚龍公園、萍實(shí)公園等一大批城市公園先后建設(shè)與改造完成，形成了藍(lán)綠交織、清新明亮、水城共融城市新形象。海綿城市建設(shè)與城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)更新、城市道路改造、市政管網(wǎng)提標(biāo)改造等工程有機(jī)結(jié)合，傳統(tǒng)工礦城市破舊、落后的人居環(huán)境得到了大幅改善，為居民日常起居、休閑漫步、運(yùn)動(dòng)健身等提供了便捷優(yōu)美的環(huán)境，城市變得更加宜居。試點(diǎn)建設(shè)讓萍鄉(xiāng)完成了一次華麗蝶變，為推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)城市綠色發(fā)展指明了方向、提供了動(dòng)力。

萍鄉(xiāng)海綿城市創(chuàng)新基地

三

經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）海綿城市建設(shè)是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的生動(dòng)實(shí)踐，是新時(shí)代中國(guó)城市建設(shè)的新方法

海綿城市生動(dòng)地描述了一種人水共生和諧的城市新形態(tài)，是著眼于雨水、洪澇治理并解決水環(huán)境、水安全、水資源、水生態(tài)、水文化等問(wèn)題的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)論與方法論。海綿城市繼承和發(fā)揚(yáng)了中華民族在適應(yīng)自然、改造自然的實(shí)踐中所形成的具有中華文明特質(zhì)的傳統(tǒng)哲學(xué)精髓，“道法自然”“與水為友”“天人合一”等傳統(tǒng)哲學(xué)思想都在海綿城市的體系中煥發(fā)著中華文明的光芒。海綿城市吸收了優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)哲學(xué)的養(yǎng)分，同時(shí)通過(guò)對(duì)中國(guó)城市發(fā)展進(jìn)程，特別是改革開(kāi)放以來(lái)快速城市化過(guò)程中暴露出來(lái)的城市問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)反思，吸納當(dāng)代國(guó)際城市的雨洪管理技術(shù)，形成了針對(duì)涉水問(wèn)題的系統(tǒng)化解決方案。

不僅如此，建立在解決涉水問(wèn)題基點(diǎn)上的海綿城市，實(shí)際上是在建立人與自然環(huán)境和諧共生的生態(tài)城市新格局和新形態(tài)。因此，海綿城市是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與城市建設(shè)協(xié)調(diào)和諧發(fā)展的新時(shí)代中國(guó)城市建設(shè)道路，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)、綠色、美麗中國(guó)的有效途徑。

（二）海綿城市建設(shè)是城市各要素的系統(tǒng)融合，是綠色生態(tài)城市建設(shè)方式

海綿城市基于解決涉水問(wèn)題，其關(guān)鍵所在是構(gòu)建人與自然和諧共生的城市安全新格局、城市生態(tài)新形態(tài)，是區(qū)別于以往的城市建設(shè)方式。以往城市建設(shè)是條塊化、項(xiàng)目化的，也是碎片化的，誘發(fā)了諸多“城市病”。城市應(yīng)當(dāng)是自然環(huán)境與人工環(huán)境有機(jī)融合的生命共同體，而海綿城市推崇自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)與工程技術(shù)運(yùn)用的有機(jī)結(jié)合和科學(xué)統(tǒng)籌，架設(shè)了自然環(huán)境與人工環(huán)境有機(jī)融合的橋梁。城市人工環(huán)境應(yīng)當(dāng)在與自然環(huán)境有機(jī)融合的基礎(chǔ)上形成高效、有序運(yùn)行的系統(tǒng)，為城市運(yùn)行與發(fā)展提供支持。這就要求市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、園林綠地等構(gòu)成支撐城市功能的各種要素，必須整合成有序運(yùn)行的整體。海綿城市建設(shè)倡導(dǎo)的各專業(yè)融合、工程技術(shù)集成、建設(shè)全壽命周期運(yùn)營(yíng)的城市建設(shè)方式，無(wú)疑提供了城市建設(shè)的新方式。城市政府在城市公共領(lǐng)域，做好地下“里子”、地上“面子”，構(gòu)建好城市公共支撐系統(tǒng)。

為解決老城區(qū)的內(nèi)澇問(wèn)題，萍鄉(xiāng)通過(guò)對(duì)小區(qū)改造、城市排水管網(wǎng)改造、城市道路改造、老舊公園改造，將老城區(qū)破舊、落后的人居環(huán)境大幅提升了質(zhì)量與品質(zhì)。從經(jīng)濟(jì)橫向比較，只是在透水材料與裝備的價(jià)格上有所增加，總投資增加不到 20%。真正投入大的，恰是為解決由于過(guò)去粗暴城市建設(shè)模式遺留問(wèn)題而“買單”。

（三）海綿城市建設(shè)促進(jìn)政府、企業(yè)和全社會(huì)共同締造美麗和諧城市家園，形成新型生產(chǎn)關(guān)系下的城市建設(shè)新格局

以海綿城市理念為支撐的城市基礎(chǔ)建設(shè)，其系統(tǒng)性決定了城市建設(shè)要從部門化、條塊化的建設(shè)方式轉(zhuǎn)向整體集成的建設(shè)方式，由政府建公共設(shè)施轉(zhuǎn)向提供公共設(shè)施服務(wù)，由政府“既當(dāng)裁判員，又做運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，由政府“大包大攬”轉(zhuǎn)向“放、管、服”，由政府投資“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)向與社會(huì)資本“合作共贏”、以“時(shí)間換空間”。在這種背景下，政府與社會(huì)資本合作，組建專業(yè)化平臺(tái)，整體推進(jìn)城市化建設(shè)、全壽命周期運(yùn)營(yíng)，將成為城市建設(shè)的主要方式。這種方式有效破解了技術(shù)、資金、管理、效率、運(yùn)營(yíng)等傳統(tǒng)城市建設(shè)方式的諸多難題，激活了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間，形成新型生產(chǎn)關(guān)系下的城市發(fā)展新格局，對(duì)于提升中國(guó)城市建設(shè)和管理水平具有重要意義。

習(xí)近平總書記指出：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”海綿城市建設(shè)所帶來(lái)的正是滿足人民群眾對(duì)美好生活向往的愿景，這是海綿城市建設(shè)和城市發(fā)展的最終使命。“不忘初心、牢記使命”，萍鄉(xiāng)在海綿城市建設(shè)中，依靠人民、服務(wù)人民，把人民群眾滿意作為衡量工作績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，把人民群眾的幸福感、獲得感作為檢驗(yàn)工作實(shí)效的標(biāo)尺。海綿城市建設(shè)讓人民群眾感受到了可喜變化，共享海綿城市建設(shè)成果。人民群眾對(duì)海綿城市建設(shè)的關(guān)注和支持，形成了全社會(huì)支持城市建設(shè)的良好社會(huì)氛圍，形成了共同締造美麗和諧城市家園的新局面。

來(lái)源：海鹽生態(tài)環(huán)境，選自《貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在改革發(fā)展穩(wěn)定中攻堅(jiān)克難案例·生態(tài)文明建設(shè)》，黨建讀物出版社2019年7月版